建立生态优势到经济价值的变现机制 打通绿水青山到金山银山的转化通道(2020年第33期)
发布时间:2020-09-11 09:30:55   课题组:赵云平 曹永萍 李文杰 冯玉龙    浏览次数:
  内容摘要:内蒙古的区域特点决定了守护好绿水青山和创造出金山银山都很重要,在现行技术经济条件下实现二者兼顾必须打通绿水青山到金山银山的转化通道。需要国家层面建立纵向补偿制度、区域和行业层面建立横向补偿制度、支持多功能生态产业开发、为生态功能区植入工业启动项目及建立异地发展机制、建立碳汇等生态要素交易市场等方面,探索多层次的生态优势到经济价值变现机制,并需要自治区从组织学习借鉴、启动典型试点、强化基础研究、建立高位推动及部门联动机制等方面抓紧工作推动。
  关键词:生态保护  绿水青山  金山银山 生态补偿 
  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设,提出了“绿水青山就是金山银山”的理论,引领各地区统筹处理好生态保护与经济发展的关系,并特别要求我区要探索走好以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。我区既需要履行好守护生态环境的责任,又需要发挥好民族团结、强边固防、经略周边、保障能源和产业链安全等方面作用。前者以降低经济开发强度为根本,后者以提升综合经济实力为前提,因此,要实现高水平保护与高质量发展的双赢目标,就必须建立起生态优势到经济价值的变现机制,打通绿水青山到金山银山的转化通道。
  一、绿水青山到金山银山的转化路径
  在现行体制机制和政策体系下,一个地区的生态价值只是一种潜在价值。要把生态价值变现为经济价值,必须根据生态功能的不同特性,从国家层面补、受益地区转、市场交易卖、生态地区创等多个层面进行体制机制和政策体系的突破性创新。
  (一)基于生态功能的公益性,建立国家层面对生态功能区更大力度的纵向补偿制度
  习近平总书记指出:“良好的生态环境是最公平的公共产品”。既然是公共产品,那么上级政府的支出责任就必不可少。一是建立稳定足够的财政转移支付制度。这是最基本的制度保障,尤其在当前一些生态功能地区划入禁止开发区,但还没有形成稳定的接续替代性产业和创收渠道之前,上级政府的财政转移支付制度是最亟需和急迫的。生态功能地区在面对自有收入减少,无力保基本民生、保基层运转的情况下,必须强化上级政府的转移支付保障。二是加大生态工程建设投资力度。尽管我国生态保护和修复的基本方针是以自然恢复为主,但在点、线层面规划建设一些大尺度的生态工程对于尽快修复生态系统和完善区域生态功能意义重大。同时,通过增加投入实施生态工程项目,既可以为生态功能区政府创造建安税等类型的税收收入,也可以建立以工代赈等项目实施机制,提高当地群众的劳动参与性,为百姓增加劳务收入,还可以通过项目实施增加人流物流,为当地相关服务业发展创造条件。三是增加一些特殊功能的补贴性收入。如我区许多生态功能区同时是边疆地区,可考虑将生态补偿与守土戍边奖励并重,大幅度提升边民生产生活补贴的标准和范围。我区广大的草原牧区在维护生态功能的同时,还承担着必要的农畜产品供给功能,应及时总结已经实施两轮的草原生态奖补政策的实施效果和经验,积极争取国家建立长期性、常态化的草原保护奖补政策,并进一步优化政策设计和实施方式。此外,还可以增加诸如护林员、防火员等特殊用工数量,创造一些公益性岗位,提高部分百姓的薪金收入。
  (二)基于生态功能的正外部性,建立跨区域跨行业的横向生态补偿机制
  从经济学原理讲,必须建立起受益者适度付费的正外部性补偿机制,使公共产品生产者的利益得到合理补偿,才能有效解决公共产品的可持续供给问题。一是要建立气候上下游和流域上下游地区的横向财政转移支付机制。目前国内许多地区已经探索跨区域生态补偿试点,如浙江和安徽两省围绕新安江上下游地区建立的生态补偿机制试点等。我区也应该与毗连的八个省份及京津两市尽快启动研究建立跨省份的生态补偿具体标准和实施办法。二是建立重大生态工程项目的投资分担机制。在我区争取国家投资建设重大生态、水利等工程项目时,要探索与下游受益省份在项目资金及地方配套资金等方面的合理分担机制,以实现项目收益的共建共享。三是建立中央企业的资源开发补偿机制。我区许多资源开发项目都是由央企主导开发的,在对我区投资、GDP、就业和税收做出一定贡献的同时,也客观上为我区留下了许多生态破坏和环境污染问题,尤其是央企的所得税总部核算政策造成我区大量税收利益流失。应积极协调在蒙央企,在资源开发收益中提取部分利润建立生态恢复补偿金,以拓展我区生态补偿的资金渠道,并在今后的资源开发合作中,通过提高资源税水平和促进其在蒙成立独立法人机构等措施,降低利益流失程度。
   (三)基于生态功能的可开发性,建立生态功能区特色产业发展机制
  尽管理论上讲,国家层面和受益地区都应该加强对生态功能地区的利益补偿,但我国毕竟还是一个发展中国家,完全靠国家层面对生态功能区大包大揽地保障是不现实的,受益地区补偿也只能起到辅助作用。因而扶持生态功能区在保护优先的前提下,因地制宜地发展一些安身立命的特色产业是必须之举。一是建立生态资源的适度开发利用机制。从生态系统的演替规律看,生态保护并不意味着禁止人类的一切生产生活活动,甚至有时还必须允许一定幅度的人类及动物参与,生态系统才能健康地循环演替。如草原系统里牛羊一定强度的采食和踩踏更有利于草地恢复,一些植物种子也需要借助人或动物流动来散播等。从生物学自身规律来看,山水林田湖草还须加上人和动物才能构成真正的生命共同体。因此,过去一些简单地一禁了之的生态保护方式并不科学,必须允许并支持草原生态功能区发展一定强度的畜牧业,林区发展一定强度的森林抚育、过熟林采伐等生态资源利用产业,以实现生态效益与经济效益兼顾。二是扶持生态功能多元开发产业。如基于生态功能区优美生态环境和特色民族文化元素等资源,发展文化、旅游、康养及文化旅游用品等产业,基于林下资源及附属资源利用开发的一些珍稀药材种植、动物养殖及相应绿色食品、保健品开发产业等。三是建立生态功能区产品的优质优价机制。由于生态功能地区有绿色、有机、无污染的生态环境做保障,生产的农林畜产品往往质量上乘、品相绝佳,但由于受销售渠道和营销模式影响,好产品却未必能够卖出好价钱。就需要政府在打造地域品牌、创新营销模式、畅通销售渠道、培育专业化营销主体等方面加大扶持力度,以确保生态功能区的特色优质产品获得较高的环境溢价。
  (四)运用产业政策差别化调控手段,建立生态功能区主导产业植入机制和异地发展机制
  由于产业政策对生态功能区产业准入的严格限制性,生态功能地区在当地发展矿业及其延伸加工等资源型产业不具政策可行性,只能发展一些特色农林畜产品、文化旅游等产业。但从产业规模前景和效益预期看,这些产业往往只能活、很难富、更难强。尤其在目前经济属地核算、财政分灶吃饭和财权上收、事权下放体制下,没有工业就没有税收,地区运转和许多公共事业就无法保障,“无工不富”规律决定了生态功能区也必须建立起一定的工业发展机制,以推动工业化和城镇化进程。一是在生态功能区建立无污染且衍生配套性较强的工业项目的产业政策强行植入机制。一般情况下,应该引导产业向效率更高的地区集聚,但作为一种行政化的调控手段,产业政策也可以基于特定目标对产业布局进行人为干预,如我国当年的“三线建设”等。尤其在我国着眼于解决不平衡、不充分发展矛盾的今天,为促进区域经济均衡协调发展,客观上需要产业政策不仅要关注市场效率,也要关注区域公平。生态功能区客观上需要发展工业实现百姓富、财政强,但自身又不具备发展条件,这就需要产业政策强制植入启动性项目作为起爆点,在此基础上,通过产业延伸和衍生配套使生态功能区形成环境友好且具有地方特色的现代工业体系。二是为生态功能区建立“全飞地”工业发展机制。为了调动各级政府招商引资积极性,同时也为产业政策受限地区提供一个项目发展空间,各地区都在积极探索“飞地”经济模式。但目前大部分属于“半飞”模式,即一般要求与属地方共建共管、利益分成。由于招商方对“飞地”园区没有完全的建设管理和收益权限,往往积极性不高,实施效果较差。建议由上一级政府统筹,在本级行政区内的重点开发区域,为无条件布局工业园区的生态功能区旗县专门划出一定面积的工业园区用地,赋予生态功能区旗县完全的行政、建设、管理和经济核算及收益权限,实行“全飞”的飞地园区模式,促进生态功能区旗县能够借地发展工业。
  (五)基于生态系统权益的可交换性,建立生态要素全区性的市场交易机制
  前述几种生态变现机制的运作主体主要靠各级政府,操作手段也相对行政化。除此之外,还应该设计一些市场化的变现机制,实现有为政府和有效市场的对接和互促。一是尽快试点建立碳汇交易机制。在对全区森林、草原、农作物等生物资源量和折算碳汇当量科学测算基础上,筹建碳汇交易所,设计交易模式、交易标准和交割结算方式等,尽快试行交易并不断总结完善,促进生态功能区生态资产变现。二是建立生态功能区人口和产业退出后建设用地跨区域交易机制。对于生态功能矿山退出、工厂关闭、园区撤销、村屯整合等腾退出的建设用地,实行城乡建设用地增减挂钩制度,并允许跨地区异地交易,促进生态功能区的土地资产高价变现。三是试点建立矿山环境第三方修复治理机制。目前矿山企业环境修复主要采取企业自提资金,并自行组织修复项目模式,不仅难以保证计提资金足额到位,而且恢复项目也存在质量不达标、恢复进度慢甚至个别企业跑路不恢复等问题。可考虑组建专门化的第三方生态环境修复绿化公司,平时在矿区以上的其它地区种树种草,三年后达到一定的成活标准,由政府组织验收并形成生态指标,矿山企业按年度生产计划向第三方生态修复公司购买生态指标后才能生产,通过建立错时、异地、专业的生态修复机制和市场化筹资机制,提高矿山修复效果和生态价值变现。
  二、近期工作建议
  生态价值变现既是我区经济社会发展亟待破解的现实难题,又是创造性地落实习近平总书记“两山”理论的重要方面。我区应该发挥作为祖国北疆生态屏障的地位优势,在全国发挥好先行先试作用。建议近期做好以下工作:
  (一)组织考察学习
  近年来,全国各地都在积极探索建立健全生态优势到经济价值的变现机制,并取得了积极成效,如在生态产品价值实现方面,福建省厦门市五缘湾片区生态修复与综合开发形成了11种典型做法;在生态产品市场化方面,浙江省形成了新安江流域的上下游生态补偿政策体系等。我区要尽快组织有关部门赴以上地区考察,学习借鉴可复制可推广的经验,为我区创新发展理念,实现生态优势向经济优势转化提供借鉴。
   (二)推动典型试点
  阿尔山市继2018年获得“国家生态文明建设示范市县”称号后,2019年又被命名为国家第三批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。阿尔山市要利用好“两山”理论创新实践基地称号,围绕生态环境高水平保护和经济高质量发展的目标,在营林抚育、旅游发展、森工改革等方面创新政策设计,探索建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续发展的生态价值变现机制,为全区趟出新路子。
  (三)加强基础研究
  设计科学可行的生态价值变现路径及方案,既需要解决一系列基础理论和方法论问题,如对草原、森林、农作物、生物多样性等生态资源的价值评估和交易标准如何确定,交易规则和结算方式如何操作等,也需要解决一系列与现行法律法规和政策体系的冲突问题,一些新的制度规则的重建问题等,都需要扎实地做好前期研究工作。
  (四)建立高位推动和部门联动机制
  由于建立生态价值变现机制需要多方面的法律法规突破和政策制度创新,这就需要得到国家层面的首肯,建立跨省区的上下游生态补偿机制,也需要相关省市的积极配合,因此许多问题必须自治区高层领导亲自协调推动。同时,由于生态价值变现涉及经济社会发展各个领域,在具体工作层面也必须建立起各部门联席协商和协同推动机制。


(内蒙古自治区宏观经济研究中心 赵云平 曹永萍 李文杰 冯玉龙)